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城市金融报:让地方为和谐而竞争(2012.1.31)  

2012-02-07 11:22:24|  分类: 城市金融报 |  标签: |举报 |字号 订阅

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□陈钊
  当整个世界为中国经济持续三十余年的高速增长而称赞之时,我们自己已清醒地体悟到一系列伴随发展出现的问题:民生与福利的改善尚待与经济增长同步,劳动所得在财富初次分配中的比例有待提高,大城市内部户籍分割造成的上学、就业等问题有待解决?
    回顾中国改革开放之经验,成功调动地方政府发展经济的积极性,被认为是其中的一条。可以用一种形象的表达,就是地方政府“为增长而竞争”。GDP的增长曾一度成为衡量地方官员政绩考核的决定性指标。
    我们也可以发现,发展出现的一些问题,恰恰源于地方政府的“为增长而竞争”——比GDP增幅、比上项目多寡,重复投资、重复建设屡禁不止,以邻为壑的地方保护主义,也以各种形式生存下来。
    因为一些地方政府对GDP的片面追求,维护劳动者权益、缩小收入差距、保护生态环境、提供地方公共品等科学发展的目标,一度被忽视,甚至在一些地方被牺牲。这些说明“为增长而竞争”的概念狭隘了。
    中央在十年前就已将经济增长之外的“社会和谐”作为重要的工作目标而提出。
    2002年中共十六大报告中,“社会更加和谐”正式进入文件。此后,从2004年十六届四中全会提出把“构建社会主义和谐社会”确立为党执政能力的重要方面,到2005年十届全国人大三次会议上,中央领导围绕“树立科学发展观与构建和谐社会”所作的重点讲话,都将构建社会主义和谐社会摆上党和国家工作的重要位置。
    在实践中,借助科学发展观与和谐社会概念的提出,中央反复强调不应只重视经济的增长。例如,为应对日益严重的环境污染和能源紧张的问题,中央就提出了绿色GDP评价体系和节能减排问责制。
为和谐而竞争
    在“为增长而竞争”的概念下,一些地方政府过于关注GDP的增长,忽视了群众所关心的其他目标 (如民生),缺陷已然众所周知,因为“GDP”本身无法完全替代“社会和谐”。
    显然,需要树立“为和谐而竞争”的概念。现在的问题是,如同一些地方曾将“为增长而竞争”概念狭隘化一样,在践行“为和谐而竞争”概念上也要防止狭隘化。“绿色GDP”或“节能减排”也还是构建社会和谐的一个组成部分,其本身也包含不了社会和谐的全部。
    一个来自现实的极端例子是,当节能减排本身变成一个考核指标时,一些地方政府可能为完成指标任务“拉闸限电”。
    从这一意义而言,不论是“绿色GDP”,还是“节能减排”,若形同于另一种形式的“GDP”,其意义就会打折扣。也就是说,若以整体的、系统的目标中的一个组成部分 (或手段之一)作为指标,来代替整体目标对地方政府进行激励,将难免让一些地方政府出现行为偏颇。
探索满意度调查
    社会和谐整体目标的实现,需要我们变地方政府“为增长而竞争”为“为和谐而竞争”。中央政府可以探索在考核地方政府中加入地方公众满意度的调查指标。
    地方公众对当地政府的主观满意度可以通过由中央政府组织建立的平台进行民意测验来获得。中央政府可将当地的和谐程度(公众满意度)作为考核地方政府的一个重要指标。
    现实中,类似的满意度测评作为一种局部的探索与尝试是存在的。例如,2008年7月,中央组织部曾委托国家统计局采用抽样问卷的方式开展组织工作满意度的民意调查,尝试在官员的绩效考核中加入民众的满意度。媒体也曾报道了重庆市进行的类似探索。
    应当强调的是,这里所说的“为和谐而竞争”的概念,涉及范围更广。比如,鉴于城市内部非本地户籍人口的不断流入,为更好地服务于本地常住人口,满意度调查就不能局限在本地户籍人口之中,还应当将非本地户籍的常住人口也纳入本地的调查测评体系之中。这样,因户籍身份不同而出现的城市内部二元社会分割的局面才能得以有效扭转。
注重三个特点
    让地方政府建立起“为和谐而竞争”的概念,需要注重以下三方面:
    一是对现有格局的承认与延续。三十余年改革中体现出来的对地方官员积极性的调动在“为和谐而竞争”的概念下依然存在,并且,地方的这种积极性将被用于创造性地构建和谐社会,而不是某个或某几个片面的指标。
    二是充分利用地方上的信息优势。“为和谐而竞争”强调的是地方政府对下负责,直接接受地方公众的考核,这有利与缓解中央政府由于与地方的信息不对称而面临的治理困难。特别是当基本物质生活得到满足之后,人民群众的精神文化需求日益凸显,对当地政府的要求会更为多元化,且随着经济社会的发展而不断改变。中国地域广、民族多、经济社会发展差异大的现状也会使各地之间对社会和谐的具体要求并不完全相同。“为和谐而竞争”的概念,能够激励拥有本地信息的地方政府来满足本地公众的偏好。
    三是“为和谐而竞争”的概念是需要自我强化的。提高公众满意度的途径之一是让民意能够得到充分地表达,而这又会使中央政府能更准确地观察地方公众的真实满意度,从而巩固“为和谐而竞争”的相对优越性。
激励地方官员
   “为和谐而竞争”概念的实践,是否存在很大的阻力或潜在的负面后果?类似的疑虑可能涉及以下几方面。
    首先,地方政府是否愿意接受这样的概念。处于不同经济发展水平的地方政府对这种制度安排的参与意愿可能会有所不同。对此,在实际操作中,可以仅对经济发展水平较为接近的地方进行公众满意度的横向比较,以保证可比性的合理。
    其次,经济增长是否会放缓,政府的财力(税收)是否会受到影响?需要时刻牢记的是,经济增长毕竟只是一种手段而已,不应本末倒置。短期内,即使政府的税收有所下降,但是,当社会真正能够变得更和谐时,各级政府在社会管理方面的支出也将大大下降,因此政府的税收压力很可能反而减轻。长期中,激励机制的改变将使地方政府更为注重教育、医疗、社会保障等方面的投入,这会为经济的长期可持续增长打下良好的基础。“为和谐而竞争”并不是对原先“为增长而竞争”的简单否定。事实上,两者都可以是中央政府激励地方官员的最优制度安排,只是它们分别适应于不同的发展阶段。
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